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Estudos

Angola Economic Update 2014 - Parte I

| Editoria Estudos | 10/07/2014

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Angola Economic Update 2014 


(DR)

Sumário Executivo

A economia de Angola desacelerou em 2013 devido ao fraco desempenho do sector petrolífero mas a economia não petrolífera registou uma expansão rápida. O PIB real cresceu 4,4%, ligeiramente menos que a taxa de crescimento de 5,1% estimada em 2012, traduzindo preços mais baixos do petróleo e o fraco desempenho dos principais parceiros comerciais de Angola. O crescimento do PIB não petrolífero atingiu os 6,3% em 2013 graças à recuperação da seca de 2012 do sector agrícola e de investimentos no sector da electricidade.

 A queda das receitas do petróleo e um aumento das despesas levaram a um défice orçamental, pela primeira vez desde 2009. Comparativamente a outros países ricos em petróleo na África Subsariana (SSA), as receitas petrolíferas representam uma quota invulgarmente elevada das receitas totais de Angola. Nestas circunstâncias, o orçamento de Angola é muito sensível aos choques dos preços do petróleo. Dadas as actuais previsões do preço do petróleo, projectou-se um défice durante o processo orçamental. No entanto, o défice acabou por ser inferior às previsões dos formuladores de políticas em virtude de o preço do petróleo ter ficado acima do previsto no orçamento de 2013 e a execução das despesas de capital ter ficado abaixo do orçamentado. O orçamento de 2014 (adoptado em Dezembro de 2013) é expansionista relativamente a 2013, prevendo-se um aumento das despesas de capital em cerca de 3 pontos percentuais do PIB, para aproximadamente 13% do PIB. Se for integralmente executado, o orçamento de 2014 implicará um défice fiscal de 4,9%.

Da mesma forma, lucros menores com as exportações associadas ao petróleo e o acréscimo das importações diminuíram o excedente da balança corrente. Embora Angola continue a registar um excedente significativo, a balança corrente permanece vulnerável a choques externos. As exportações de petróleo têm um papel dominante nas receitas em divisas mas, em 2013, começaram a declinar com a queda dos preços globais do petróleo. A correlação entre balança corrente e saldos orçamentais amplia o efeito das flutuações dos preços globais do petróleo na actividade económica em Angola, acentuado ainda mais a necessidade de se diversificar a economia e de dissociar as finanças públicas do sector petrolífero.

Aumentar a competitividade das exportações e adoptar as correspondentes reformas tributárias contribuiria para reduzir a correlação entre a balança corrente e os saldos das contas públicas. Angola tem um nível elevado de concentração em um produto de exportação, até mesmo pelos padrões de outros grandes exportadores de petróleo. Acresce que estas exportações chegam a um número reduzido de mercados, o que sugere que as empresas angolanas enfrentam obstáculos que limitam a sua capacidade para participar na economia global. Uma maior competitividade das exportações do sector não petrolífero (incluindo as indústrias extractivas não petrolíferas) ajudará a manter a estabilidade do excedente da balança corrente e a reduzir a exposição de Angola à volatilidade dos termos de troca. Relativamente ao orçamento, as receitas dos impostos não petrolíferos, como uma percentagem do PIB não petrolífero, têm baixado consistentemente nos últimos anos, reforçando a necessidade de reformar o sistema tributário com vista a reduzir a exposição a flutuações nas receitas relacionadas com o petróleo.

A expansão da produção agrícola e a diminuição dos preços das importações de alimentos ajudaram a conter a taxa de inflação no nível de um só dígito. Projecta-se que a inflação mantenha o seu curso descendente e que a produção agrícola interna continue a recuperar da seca de 2012. Os riscos inflacionistas estão associados sobretudo com a expansão fiscal planeada, uma vez que as despesas públicas não se traduziriam de imediato no aumento da capacidade de abastecimento. Da mesma forma, a recente introdução de uma nova pauta de tarifas de importação podia ser, por si só, um impulso à inflação. Por último, a Lei Cambial Petrolífera, que obriga as companhias petrolíferas, que operam no país, a pagar aos seus fornecedores através de contas em bancos angolanos, podia gerar pressões inflacionistas adicionais, já que o aumento de liquidez poderia encorajar os bancos comerciais a conceder crédito a projectos de risco mais elevado.

Foram afastados os potenciais efeitos negativos da nova lei cambial petrolífera mas é imperioso que se seja prudente. Os dados de 2013 revelam um abrandamento no aumento do crédito e a percentagem de empréstimos em Kwanzas aumentou em linha com os esforços de desdolarização do governo. Contudo, a desaceleração registada está provavelmente associada a uma desaceleração mais vasta do crescimento económico observado em 2013. Além do mais, houve um aumento da percentagem de pagamentos do crédito em atraso.

Enquanto se verifica uma expansão da economia não petrolífera, a manutenção do nível observado de reservas internacionais irá ajudar a proteger o país das potenciais flutuação do preço do petróleo. Depois de ter atingido o pico em Junho, as reservas internacionais líquidas caíram no último trimestre de 2013. Os dados preliminares apontam para um declínio adicional das reservas em Fevereiro 2014. O declínio das reservas explica-se, quase inteiramente, pela transferência de fundos do antigo Fundo de Petróleo para Infraestruturas (OIF) para o novo fundo soberano, o Fundo Soberano de Angola (FSDEA). Contudo, e diferente do primeiro OIF, os fundos do FSDEA não serão aplicados em activos, o que poderia fornecer liquidez em cado de necessidades repentinas financeiras ou da balança de pagamentos (FMI, 2012).

A perspectiva para 2014 é favorável, tendo em conta o aumento esperado na produção de petróleo. Um aumento projectado de 3% na produção petrolífera mais que compensará uma redução de 2,4% nos preços do petróleo, projectando-se que o PIB aumente para 5,4% em 2014 e para 5,5 % em 2015. Na falta de novas descobertas, é improvável que a produção de petróleo possa acelerar ainda mais o crescimento do PIB. O PIB não petrolífero precisaria, portanto, de crescer rapidamente, para devolver o sólido desempenho observado antes da crise de 2009. Reorientar as despesas para o investimento de capital podia afectar positivamente o panorama económico de Angola mas, apenas, se se puder aumentar a capacidade de execução e assegurar a qualidade do investimento público.

Reforçar o Sistema de Gestão do Investimento Público

A taxa de investimento público de Angola ainda é baixa, apesar da disponibilidade de recursos e do défice de infraestruturas. Investimentos em transportes básicos e em serviços de utilidade pública, especialmente em áreas rurais, poderiam estimular o sector agrícola de fraco desempenho, modernizando ao mesmo tempo os portos de Angola e melhorando as principais rotas comerciais terrestres, o que poderia favorecer a competitividade económica global. Contudo, os investimentos públicos em Angola foram em média da ordem de 10% do PIB em 2013, apesar das históricas poupanças públicas significativas de Angola, de um ónus da dívida pública relativamente baixo e de um ambiente externo que proporciona um acesso fácil ao financiamento concessional.

A qualidade das infraestruturas públicas de um país é determinada pela qualidade do sistema de Gestão do Investimento Público (PIM). O investimento público tem um impacto directo na economia ao canalizar recursos para a produção de novos capitais públicos, e indirecto ao aumentar os retornos de factores de produção privados. Os retornos das despesas de investimento são permanentemente afectados pelo grau em que as despesas de investimento são direccionadas para projectos com elevado valor económico e pela eficiência técnica com que estes projectos são executados. O custo de um sistema PIM deficiente pode ser medido não apenas em termos de recursos desperdiçados em projectos mal selecionados e ineficientemente implementados, mas também em termos de custos de oportunidade pelo facto de não ter contribuído para lançar a base para um crescimento económico mais robusto e duradouro.

O governo angolano fez esforços consideráveis para elevar a qualidade do sistema mas ainda persistem alguns desafios. Os formuladores de políticas alcançaram vários êxitos muito louváveis nesta área: o governo reforçou a aplicação das leis relativas à administração do orçamento, contabilidade e supervisão do investimento público, práticas de aquisições e procedimentos de investimento a nível subnacional. Envidaram-se grandes esforços destinados a sistematizar os processos de avaliação e selecção de projectos a serem incluídos no PIP. No entanto, a eficiência dos investimentos públicos, medida pelo rácio de investimento público no período seguinte e as alterações no PIB não petrolífero real, evidencia uma tendência de declínio. Um sistema PIM mais sólido garantiria que os projectos financiados com dinheiros públicos fossem adequadamente selecionados, eficientemente executados, conscientemente monitorizados ou rigorosamente avaliados. Adicionalmente, as lacunas entre os recursos financeiros afectados a projectos do PIP e os seus cronogramas de implementação reais deveriam ser eliminadas através da redução de procedimentos administrativos morosos que levam a atrasos na implementação.

A consolidação das responsabilidades pelas funções centrais do sistema PIM e o reforço do poder de supervisão da agência central PIM poderiam levar a um aumento de ganhos em eficiência. O processo de formulação e execução do PIP encontra-se espalhado por vários ministérios sectoriais, governos provinciais e municipais e pelo ramo executivo enquanto a Direcção Nacional do Investimento Público (DNIP) no Ministério do Planeamento e Desenvolvimento Territorial coordena a inclusão dos projectos no Programa de Investimento Público (PIP). Este processo torna-se, frequentemente, difícil de gerir afectando ainda mais a capacidade da DNIP para supervisionar eficazmente o processo e vigiar o cumprimento da legislação aplicável. Esta complexidade é agravada pelos mecanismos adicionais utilizados para rever o PIP e incorporá-lo no orçamento anual. 

A adopção de padrões uniformes para a formulação e avaliação de projectos iria gerar uma série de vantagens. A ausência de normas comuns para avaliar as necessidades iniciais e recorrentes de gastos do projecto proposto ou para analisar os seus impactos económico e social significa que cada ministério sectorial se fundamenta nos seus próprios estudos de avaliação técnica e na sua própria análise de custo-benefício. Entre as medidas encorajadoras tomadas neste domínio inclui-se o piloto de um novo sistema de avaliação e monitorização que a DNIP está a conduzir e que é financiado pelo Banco Africano de Desenvolvimento. Se for bem-sucedido, este sistema podia aumentar consideravelmente a consistência, previsibilidade e rigor metodológico com que são realizados os processos de avaliação e monitorização dos projectos.

Uma maior disponibilidade de informações específicas do projecto iria reforçar a capacidade de avaliação do impacto económico dos projectos propostos e os esforços de coordenação entre ministérios e outras agências públicas. A falta de dados impede um planeamento coordenado e dificulta a integração de projectos complementares dentro do mesmo programa de investimento. Cria ainda ineficiências adicionais, tanto no desenho como na implementação, levando a custos mais altos e a projectos de menor impacto. Embora, agora, esteja em funcionamento um sistema computorizado para acompanhar os projectos PIP, este ainda não está totalmente integrado nos sistemas contabilístico e tributário ou nos sistemas do Tribunal de Contas.

A promoção de capital humano qualificado é fundamental para se melhorar todo o sistema de PIM. Com actividades de formação e o apoio técnico do Banco Africano de Desenvolvimento, o governo está a trabalhar na criação de capacidade. Estes esforços em curso deveriam focalizar-se numa gama mais vasta de agências públicas.

As estruturas básicas para uma PIM sólida já estão em vigor mas serão necessárias reformas adicionais para assegurar que os investimentos públicos sejam avaliados com rigor, selecionados e executados eficazmente e aferidos com exactidão. Para tal, o governo deveria desenvolver métodos consistentes para monitorizar todos os elementos do PIP, tanto a nível nacional como regional. Deveria também desenvolver um quadro abrangente para as despesas de médio prazo para assegurar regularidade e previsibilidade na execução do PIP e adoptar medidas adicionais para promover a eficiência e a eficácia dos sistemas de gestão das finanças públicas. É ainda essencial que os formuladores de políticas aprendam com os esforços de reforma anteriores e se empenhem em consolidar as novas regras PIM e PFM (Gestão das Finanças Públicas) em quadros simples e abrangentes.

Um objectivo prioritário deveria ser a definição de um sistema padronizado para avaliar projectos e um conjunto padrão para uma aferição ex post que possam ser tidos em conta no sistema PIM. O governo pode considerar criar uma unidade independente de avaliação de projectos, dentro da DNIP, para avaliar objectivamente os projectos de investimento propostos de acordo com uma metodologia única e padronizada, antes da sua inclusão no PIP. A avaliação deverá basear-se num sistema padronizado que tenha em conta todos os custos do projecto, incluindo as despesas de capital iniciais e as despesas recorrentes de longo prazo. Os projectos concluídos têm de ser rigorosamente aferidos face às projecções iniciais, para se poder determinar a exactidão da avaliação do projecto em geral, e dos métodos utilizados para calcular o custo do projecto, em particular. Uma unidade independente de aferição, na DNIP, teria capacidade para aplicar um conjunto padrão de critérios de avaliação ex post a todos os projectos concluídos e assegurar que as lições extraídas destes projectos seriam incorporadas no sistema PIM.

Desenvolvimentos Económicos Recentes

Tendências do Crescimento do PIB e Evolução da Produção

1. Apesar de uma ligeira desacelaração em 2013, a economia de Angola parece ter retomado o seu curso. O PIB real cresceu 4,4%, ligeiramente abaixo da taxa de crescimento estimada de 5,1% em 2012 mas bastante acima da média de 3,5% no período 2009-2011. O crescimento ligeiramente inferior em 2013 reflectiu a estabilização do sector petrolífero, que representa mais de 40% da economia de Angola. Os preços do petróleo recuperaram fortemente no seguimento da crise financeira mundial, tendo subido para uma média de USD 110,9 por barril em 2012, e estabilizando em USD 107,5 por barril em 2013, enquanto se estimava que a produção de petróleo angolano orçava em média 1,7 milhões de barris por dia, em linha com o desempenho dos últimos anos. A desaceleração observada também pode estar, em parte, associada com o fraco desempenho dos principais parceiros comerciais de Angola no que toca à sua procura de exportações de petróleo.

Apesar dos sinais de retoma, a economia global cresceu a uma taxa anualizada corrigida de sazonalidade de 2,4 % em 2013, idêntica à de 2012, afectando negativamente o crescimento das exportações em Angola. O abrandamento do crescimento entre os seus principais parceiros comerciais afectou a economia de Angola em 2013. A China, um dos principais destinos das exportações de Angola, cresceu 7,7%, idêntico a 2012, mas bastante abaixo da média de 9,6% registada durante 2009-2011, enquanto a fraca procura interna resultava num abrandamento da actividade industrial na Índia. O PIB agregado da Zona Euro caiu 0,4%, enquanto a economia dos EUA registava um aumento de 1,9% em 2013, uma queda face aos 2,8% no ano anterior. O crescimento do PIB na região Subsariana subiu para 4,7% em 2013, um acréscimo relativamente aos 3,5% em 2012, apoiado por uma sólida procura interna, designadamente do crescimento do investimento. No entanto, na África do Sul, um dos principais parceiros comerciais de Angola, estrangulamentos estruturais e relações laborais tensas a par da baixa confiança dos investidores e da fraca procura externa foram responsáveis pelo baixo valor do crescimento de 1,9%.

No entanto, o crescimento global está a recuperar em virtude da retoma nas economias de alto rendimento. A retoma é mais forte nos EUA apesar de um recente abrandamento que se deve a temperaturas extremamente frias, que pesaram nas despesas familiares, na actividade empresarial e na criação de emprego, tendo-se registado em Janeiro, e pela primeira vez em vários meses, uma contracção quer na produção industrial, quer nas vendas a retalho. Contudo, o impulso subjacente permanece sólido. O crescimento do PIB na Zona Euro acelerou para 1,1 no 4º Trimestre, o dobro do valor verificado no T3, apoiado pelas exportações. As vendas a retalho e as encomendas às fábricas em Fevereiro indicam que a confiança dos consumidores e dos investidores continuou a melhorar. O crescimento está, contudo, bastante abaixo da taxa necessária para baixar as elevadas taxas de desemprego e  queda contínua da inflação está a levantar preocupações de deflação, factor que poderia exacerbar o excesso de dívida e o enfraquecimento da procura. No Japão, o crescimento do PIB estagnou em 1% no T4, o que se deve principalmente a uma redução das exportações líquidas; mas o crescimento da produção industrial recuperou fortemente em Janeiro e Fevereiro, reflectindo a procura robusta. Contudo, a recuperação cíclica poderia ser mais difícil de sustentar face aos agravamentos fiscais decorrentes do aumento do IVA que ocorreram em 1 de Abril e ao ritmo lento das reformas estruturais.

Todos os índices de preços de matérias-primas, à excepção da energia, baixaram significativamente em 2013. De particular importância para Angola, o preço da maior parte dos produtos agrícolas continuou a cair: em especial, o índice do preço dos cereais baixou significativamente, reflectindo a queda-livre dos preços do milho e do arroz, de 36% e de 25% em apenas 9 meses (de Março a Dezembro de 2013). Dada a dependência de Angola de produtos agrícolas e alimentares importados, o declínio dos preços agrícolas ajudou a conter a inflação em Angola. Já os preços do crude, que se situaram numa média de USD 104/barril (bbl) durante 2013, inferior ao valor médio de USD 105/bbl em 2012, fruto também de uma rápida expansão da produção de petróleo não convencional (como por exemplo o aumento do petróleo canadiano a partir de areias asfálticas) contribuíram para uma constituição de stocks numa altura em que o consumo petrolífero está a baixar nos EUA e os fornecedores de gás natural estão a aumentar rapidamente.

(Fonte: World Bank Global Economic Prospect (2014), base de dados WEO do FMI e estimativas dos Funcionários do Banco Mundial)

2. O crescimento do PIB não petrolífero está a acelerar graças à expansão do sector da electricidade e à retoma da agricultura. O crescimento da economia não petrolífera registou uma subida durante 2012, tendo atingido 6,3% em 2013. A produção agrícola aumentou substancialmente, depois de um longo período de seca, embora tal pareça ser uma retoma do sector que não traduz um aumento subjacente da produtividade agrícola. Estima-se, entretanto, que a produção de electricidade tenha aumentado em 22%. Esta expansão deverá produzir um impulso permanente na produção económica. A actividade de construção também cresceu, se bem que a um ritmo mais lento do que em 2012, uma vez que o investimento do sector público continuou abaixo do nível de 2012.

3. Do lado das despesas, o consumo foi responsável pelo crescimento do PIB em 2013. O consumo privado aumentou rapidamente (16%), em linha com o forte desempenho do sector não petrolífero, enquanto o consumo público registou um aumento de 6% em termos reais. A taxa de crescimento real do investimento teve uma queda de 3,7%, contrastando com a taxa de crescimento média de 11,6% observada durante 2011-2012 e em consonância com o desempenho do sector petrolífero. Os resultados observados estão associados sobretudo com a variação do crescimento real do investimento público: o crescimento real dos investimentos públicos registou um aumento de 22,6% em 2012 e um decréscimo de 8,7% em 2013. Apesar do aumento significativo no consumo total, as taxas de poupança ultrapassaram as taxas de investimento, dando origem a um excedente da balança corrente (ver subsecção “Balança de Pagamentos”, abaixo).

4. A previsão de produção petrolífera de médio prazo indica que a economia pode ter chegado a uma taxa de crescimento estável.  Na ausência de novas descobertas, não é provável que a produção de petróleo acelere ainda mais o crescimento do PIB (ver secção II). O PIB não petrolífero precisaria, portanto, de se expandir rapidamente para trazer Angola de volta ao sólido desempenho registado antes da crise de 2009. Além do mais, Angola tem demonstrado um alto nível de dependência do sector petrolífero no que toca a apoiar a acumulação de capital assim como a produtividade total dos factores (TFP), facto que acentua ainda mais a importância da diversificação económica.

Para Além do Capital e do Trabalho: Em que Medida É Importante a Produtividade Total dos Factores? – Decomposição do crescimento económico em Angola

Estimar a produtividade de longo prazo da economia pode esclarecer a sua evolução recente e a trajectória futura. A “Contabilidade do Crescimento” mede as contribuições do capital, do trabalho e a eficiência com que estes dois factores se combinam para o crescimento económico (TFP).

As alterações na TFP tiveram uma influência considerável no crescimento do PIB em Angola. Entre 1980 e 2011, o PIB de Angola registou um crescimento médio de 4,6% ao ano. Durante este período, as reservas de capital do país aumentaram 4,2% e representaram 41% do crescimento do PIB. Entretanto, a força de trabalho cresceu 3,1% e representou 37% do crescimento do PIB. Os restantes 22% do crescimento do PIB são o resultado da crescente TFP.

Se bem que tenha sido sempre um factor importante em Angola, tanto o impacto das alterações na TFP como a direcção positiva ou negativa dessas alterações têm variado ao longo do tempo. Durante 1980-2011 Angola sofreu do impacto combinado de uma guerra civil prolongada, da volatilidade dos preços do petróleo e de políticas económicas profundamente distorcivas. No entanto, investimento público de grande escala em infraestruturas, em conjugação com investimento privado no sector petrolífero impulsionaram o crescimento das reservas nacionais de capital em 5%, enquanto a força de trabalho crescia 3%. Os danos infligidos pela guerra e a deterioração generalizada das condições económicas que a acompanharam minaram profundamente o crescimento do capital e do trabalho, tendo o PIB aumentado apenas 2% ao ano. Isto reflecte o forte impacto da TFP negativa, uma vez que o declínio na eficiência produtiva reduziu efectivamente a metade o crescimento durante o período.

Com o advento da paz em 2002 e um boom sustentado nos preços globais do petróleo, a taxa de crescimento do PIB de Angola aumentou expressivamente. Os preços do petróleo continuaram a subir entre 2002 e 2008, resultado da expansão da economia e a taxa média anual de crescimento do PIB em Angola atingia um valor notável de 14%. Contudo, durante este período, as taxas médias anuais de crescimento do capital e do trabalho eram apenas de 1% e de 3% respectivamente e, no seu conjunto, representavam menos de um quinto do crescimento do PIB. Entretanto, a TFP cresceu a uma média anual de 12%, representando 84% do crescimento do PIB. As alterações na TFP de Angola estão estreitamente correlacionadas com os preços do petróleo, o que por seu turno podia produzir uma taxa de utilização de capacidade mais alta, reflectindo também o impacto da paz, da maior segurança e estabilidade política, o que reforçou a confiança económica e incentivou mais investimento directo estrangeiro (IDE).

O crescimento do PIB abrandou de novo entre 2009 e 2011, com a crise financeira global a afectar negativamente os preços do petróleo. O investimento de grande escala continuou a bom ritmo e as reservas de capital de Angola aumentaram em 6%, a sua taxa mais elevada do período. No entanto, o crescimento da força de trabalho também registou um acréscimo de 4%. Mas apesar da rápida acumulação de capital e de trabalho, o PIB só aumentou 3%, tendo perdido 2% em virtude de uma TFP em declínio. A tendência negativa do período anterior acompanhou a queda dos preços do petróleo. A experiência de Angola durante a década anterior demonstra a vulnerabilidade da sua economia a alterações nos preços do petróleo; este facto indirectamente liga o destino de Angola ao da economia global, conforme ilustrado pelo peso das consequências da crise financeira mundial na procura global da principal exportação de Angola.

Este exercício revela a importância extraordinária da TFP para o crescimento da economia angolana. A decomposição do crescimento do PIB de 1980 a 2011 indica que os aumentos dos factores de produção foram impulsionados sobretudo pela acumulação de capital físico, alimentada pelo IDE no sector petrolífero e pelo forte investimento público em infraestruturas básicas. Entretanto, as alterações na TFP reflectem em grande medida o impacto dos choques externos, principalmente preços de petróleo voláteis, que podem aumentar ou reduzir radicalmente quer a sua resiliência estrutural a choques externos, quer a sua capacidade para os contrariar através de medidas de políticas correctivas. Por último, a importância económica da TFP sublinha a necessidade de se acelerar o progresso nas reformas estruturais concebidas para aumentar a produtividade, incluindo medidas para reforçar as instituições públicas, melhorar o clima de negócios e criar capital humano.

5. Uma estratégia de diversificação económica eficaz poderia fomentar a trajectória de crescimento de longo prazo do PIB de Angola. Recentrar as despesas públicas em infraestruturas de alta qualidade no sector petrolífero podia atrair investimento privado complementar e impulsionar crescimento económico sem desestabilizar a posição orçamental do governo. Conforme mencionado no último AEU, os investimento em transportes e serviços de utilidade pública básicos, especialmente nas áreas rurais, poderiam estimular o sector agrícola de Angola de baixo desempenho e, simultaneamente, modernizar os portos de Angola  , e o desenvolvimento das principais rotas comerciais terrrestres poderia promover a competitividade económica global. Reconhecendo o considerável défice global do país em infraestruras, as autoridades já afectaram recursos orçamentais adicionais para apoiar um maior investimento público, com especial enfoque na diversificação e criação de emprego. A Secção de Enfoque Especial discute alguns destes desafios no contexto do sistema nacional de gestão do investimento público. Contudo, se bem que a diversificação exija um aumento do investimento público, é esssencial prestar uma especial atenção à concepção e às disposições das políticas industriais de Angola. Conforme descrito em seguida, reformas adequadas do enquadramento da política industrial do país poderiam aumentar o crescimento e acelerar a diversificação na economia não petrolífera.

Acabar com as velhas práticas e Incentivar a Novidade – Reformar constantemente as políticas industriais para promover o crescimento e a diversificação

Facilitar o crescimento na economia não petrolífera é uma prioridade principal para o governo angolano. Actualmente, Angola apoia o sector não petrolífero através de uma série de programas, incluindo Angola Investe, que se centra na expansão do acesso ao crédito das micro, pequenas e médias empresas, e um programa mais recente, denominado Programa de Aquisição de Produtos Agrícolas, que visa dar aos pequenos proprietários agrícolas a possibilidade de consolidar os seus bens e vendê-los directamente à indústria transformadora via pontos de comercialização centralizados, colmatando o ineficiente sistema em vigor, em que são realizadas inúmeras operações locais através de comerciantes intermediários. Não obstante estes esforços, o investimento privado na economia não petrolífera caiu nos últimos anos, de uma taxa robusta de 10% em 2011, para uma mais modesta de 7,5% em 2013.

A chave para uma política industrial eficaz é, não apenas identificar e executar programas adequados, mas também analisar e reformar os programas existentes para garantir a continuação da sua relevância e consistência com os objectivos das políticas do governo. Por exemplo, um estudo recente (Partow, 2012) analisa as actuais políticas industriais no Botswana e constata que não estão alinhadas com o objectivo declarado de fomentar a competitividade. Ao contrário, muitas estão concebidas para proteger indústrias não competitivas e apoiar sectores em declínio; em vez de apoiarem o desenvolvimento de novas actividades económicas, estas políticas tendem a minar a diversificação, ao afastarem a afectação de recursos produtivos para sectores que deixaram de ser viáveis ou até mesmo que nunca foram. É, portanto, essencial não apenas conceber e aplicar novos programas e políticas mas, também analisar regularmente os existentes, para assegurar que continuam a estar conformes aos objectivos do governo, e fazê-los avançar de forma significativa.

Enquanto o desenho de políticas e programas específicos tem de reflectir as circunstâncias únicas de cada país, Rodrik (2008) aponta três princípios gerais para a manutenção de um enquadramento de política industrial eficiente. São eles:

1) Colaboração e coordenação estratégicas entre o sector privado e o governo. Este princípio tem quatro objectivos: (i) identificar os principais estrangulamentos ao crescimento e diversificação; (ii) desenhar intervenções que não distorçam excessivamente a afectação de recursos para factores produtivos, o que poderia prejudicar a consecução dos seus objectivos mais vastos; (iii) avaliar periodicamente as consequências práticas das políticas existentes; e (iv) aprender com os erros passador e incorporar estes ensinamentos na concepção de políticas futuras.

2) Incentivos adequados: Os incentivos fiscais podem ajudar a estimular o investimento mas, antes da sua implementação, deverão ficar claramente estabelecidas disposições no sentido de uma análise periódica e, em última instância, da eliminação destes incentivos. A condicionalidade, “cláusulas de caducidade”, revisão, monitorização, benchmarking e avaliação regular de programas incorporados, todos eles são vitais para garantir a possibilidade de as políticas ineficazes ou contraproducentes serem eliminadas.

3) Mecanismos de Responsabilização Sólidos: A responsabilização das agências executoras pode ser apoiada por mandatos claros, responsabilidades bem definidas e reporte periódico sobre as realizações dos programas e impactos das políticas, tanto positivos como negativos.  Com vista a reforçar a responsabilização na política industrial, são da maior importância as medidas destinadas a garantir a transparência fiscal e a assegurar que o diálogo em curso com o governo se mantenha aberto a novos participantes

(Fontes: Partow, Zeinab. 2012. Botswana development policy review: an agenda for competitiveness and diversification. Public Expenditure Review. Washington DC: Banco Mundial; Rodrik, Dani. 2008. Normalizing Industrial Policy 2008, Growth Commission Working Paper n.3, Washington DC: Banco Mundial.)

6. O Fundo Soberano de Angola (FSDEA) poderia oferecer oportunidades adicionais destinadas a promover o desenvolvimento do sector não petrolífero mas, para se tornar eficaz, será preciso reforçar os regulamentos que o regem. O FSDEA foi criado em 2012 e, como uma ferramenta de política, continua a ser relativamente novo. O fundo irá financiar tanto o investimento interno como externo e as suas operações visarão a consecução de três objectivos dominantes: (i) a preservação do capital, (ii) a maximização dos retornos a longo prazo e, (iii) a construção de novas infraestruturas, conforme especificado no plano de investimento anunciado em Junho de 2013. Futuramente, será essencial definir com precisão as circunstâncias e regras, ao abrigo das quais o governo pode recorrer ao fundo para efeitos de estabilização orçamental ou outros fins aprovados. Será também necessário forjar um plano para coordenar as operações do fundo com as políticas monetária e orçamental no sentido de reforçar o seu papel na manutenção da estabilidade macroeconómica. Ao contrário do antigo OIF, os fundos do FSDEA não serão afectados a activos que pudessem proporcionar liquidez no caso de necessidades súbitas financeiras ou da balança de pagamentos (FMI 2012). Tal realça, por sua vez, a importância da manutenção de um nível elevado de reservas para reduzir o impacto na economia da volatilidade das receitas petrolíferas.

Política Orçamental

7. Em 2013, e pela primeira vez desde a crise de 2009, Angola registou um défice orçamental global. As receitas tributárias baixaram em termos de percentagem do PIB, enquanto as despesas aumentaram ligeiramente, o que se traduziu num défice igual a 0,6% do PIB. Trata-se do primeiro défice desde 2009, altura em que uma queda abrupta das receitas petrolíferas provocou um défice orçamental significativo de 7,3%. Até mesmo para os países ricos em petróleo da SSA, as receitas petrolíferas representam uma quota invulgarmente grande das receitas totais de Angola. Nestas circunstâncias, o orçamento angolano é muito sensível aos choques dos preços do petróleo. Durante o processo orçamental e face às previsões do preço do petróleo na altura, foi feita a antevisão de défice.

8. Como aconteceu em 2009, as receitas petrolíferas mais baixas são as grandes responsáveis pelo défice orçamental actual; no entanto, o défice foi inferior ao previsto pelos formuladores de políticas. Estima-se que a produção de petróleo tenha contribuído com 42% do PIB nominal em 2013, uma quebra face a 46% em 2012. Estima-se que a receita petrolífera real seja, contudo, superior à orçamentada  porque o preço do petróleo previsto durante a fase de elaboração do orçamento ficou abaixo do real. O orçamento de 2012 antecipava um preço médio de USD 96 por barril, sendo que o preço médio está presentemente estimado em USD 107,5 por barril. Projecta-se que a receita tributária não petrolífera se situe em cerca de 6,7% do PIB, praticamente igual à de 2012, mas inferior ao valor orçamentado em 2013. Isto reflecte, provavelmente, um atraso na aprovação dos novos códigos tributários. As receitas fiscais fora da área do petróleo, como uma percentagem do PIB não petrolífero, têm vindo a baixar consistentemente nos últimos anos, tendo caído de 17% em 2008 para 12% em 2012. As despesas reais foram inferiores às orçamentadas, sobretudo as despesas de capital. Assim, o défice orçamental verificado é inferior ao défice previsto na fase de preparação do orçamento.

9. As despesas correntes aumentaram ligeiramente em 2013 e dominam o lado das despessas do orçamento.  Estima-se que os salários e compras de bens e serviços correspondam a cerca de 22,8% do PIB, representando um aumento de aproximadamente 15% em termos nominais. As despesas correntes  representaram 74% das despesas totais em 2013, um acréscimo face a 73% em 2012. Estima-se que o investimento público tenha registado uma queda ligeira em termos de percentagem do PIB. Comparativamente a outros países de rendimento médio na região, Angola destina ao investimento de capital uma percentagem relativamente pequena das despesas públicas. O rácio entre investimentos públicos e alterações no PIB não petrolífero no período seguinte subiu nos últimos anos. Por outras palavras, um dólar investido no sector público produziu um impacto menor na economia não petrolífera.

Mais Calor do que Luz – O custo elevado dos subsídios à energia e o ineficiente sector da electricidade em Angola

Angola dedica uma quota muito maior do seu PIB aos subsídios à energia do que os países comparáveis, impondo um pesado ónus fiscal ao país. Em 2012, os subsídios à energia antes dos impostos estavam estimados em 2,5% do PIB, bastante acima da média de 0,8% para outros países exportadores de petróleo da região (FMI, 2013). E isto não inclui os passivos contingentes gerados pela empresa pública de electricidade que, em 2009, se estimavam em aproximadamente 1,5% do PIB (FMI, 2013). Excluem-se ainda as receitas não recebidas relativamente aos impostos sobre combustíveis e os subsídios depois dos impostos que, em 2012, estavam estimados em 4% do PIB (ibid.).

A redução dos subsídios à energia vai exigir o aumento do abastecimento de energia. Análises comparativas entre países revelam uma forte correlação entre preços abaixo do valor e o subinvestimento no sector da electricidade (FMI, 2013). Um abastecimento de electricidade limitado, irregular ou de qualquer outra forma inadequado pode ter um impacto profundamente negativo na competitividade de toda a economia, uma vez que a electricidade é crucial para quase todas as actividades numa economia moderna. Melhorar o abastecimento de energia iria contribuir adicionalmente para a aceitação pelo público da redução de subsídios. 

A eficiência é um dos grandes problemas do sector da electricidade em Angola. As perdas na distribuição de energia em 2008 (o montante de electricidade injectado na rede de distribuição que não pôde ser facturado) foram estimadas ligeiramente abaixo de 50% do total do abastecimento de energia (FMI, 2013). Enquanto o governo está neste momento a intensificar o investimento destinado a fomentar a geração e a expandir a rede eléctrica, o investimento público em Angola favorece, sistematicamente, despesas com novos projectos e não com a manutenção e funcionamento das infraestruturas existentes (ver Secção de Enfoque Especial), suscitando preocupações quanto à sustentabilidade a longo prazo de novo investimento de capital. No entanto, a construção de nova capacidade de geração e transmissão é inegavelmente importante, uma vez que a insuficiência de electricidade permanece entre os grandes constrangimentos citados por empresas angolanas nos Inquéritos às Empresas do Banco Mundial. Estima-se que os cortes de abastecimento de energia custem à empresa média angolana cerca de 8,8% das suas receitas anuais.

A expansão do abastecimento de electricidade irá reduzir o custo marginal da energia e a eliminação gradual dos subsídios irá ainda dar origem a um aumento líquido das tarifas de electricidade; um regime de subsídios específico iria contribuir para que não sejam os pobres a suportar o peso das reformas. A experiência internacional prova que os subsídios universais à energia não são uma política favorável aos pobres. As famílias mais pobres tendem a afectar aos produtos energéticos uma quota do seu rendimento inferior à dos agregados mais ricos e têm uma probabilidade menor de ter acesso às redes eléctricas. Se bem que este efeito seja variável entre países e produtos energéticos (em que os subsídios ao querosene são tradicionalmente os menos regressivos), os dados referentes a Moçambique, Serra Leoa, Zâmbia, Gana, Camarões e Costa de Marfim mostram que, em média, o quintile de rendimento superior recebe quase o dobre dos benefícios do quintile mais baixo. No entanto, enquanto a eliminação de subsídios sem mecanismos específicos ou de compensação terá um efeito maior nas famílias mais ricas, os pobres têm uma capacidade bastante menor para absorver o impacto do choque dos preços.  As autoridades deveriam começar por desenvolver um plano ou para eliminar gradualmente os subsídios de uma forma específica que poupe as famílias mais pobres, ou para substituir os subsídios à energia por uma política mais eficaz e em prol dos pobres, tais como transferências directas de dinheiro para os agregados familiares de baixo rendimento. 

(Fonte: Departamento África do FMI (2013) Energy Subsidy Reform in Sub-Saharan Africa Experiences and Lessons, Washington, D.C.: Fundo Monetário Internacional; Banco Mundial (2012) Africa's Pulse Vol. 5, Washington DC: Banco Mundial)

Balança de Pagamentos

10. Embora Angola continue a apresentar um significativo excedente, a balança de transacções correntes continua altamente vulnerável a choques externos. As exportações de petróleo dominam as receitas em divisas, mas em 2013 começaram a declinar, com a quebra nos preços globais do petróleo. Entretanto, muitas exportações não petrolíferas continuam baixas e geralmente estagnadas, devido à escassa capacidade dos produtores angolanos em ganhar acesso e competir em mercados estrangeiros. Do lado das importações, a crescente procura, tanto de bens de consumo como bens de capital relacionados com o sector do petróleo, superou a baixa dos preços globais de alimentos e produtos de base (commodities). O reforço da competitividade da exportação do sector não-petrolífero (incluindo indústrias extractivas não relacionadas com o petróleo) será vital para manter um excedente estável da balança de contas correntes e reduzir a exposição de Angola à volatilidade dos termos de troca.

11. O declínio das exportações e o aumento de importações reduziram o excedente da conta corrente, de um nível elevado de 12,1 por cento do PIB em 2012, para 6,5 por cento em 2013.  O estreitar da margem do excedente da conta corrente foi devido principalmente a uma deterioração da balança comercial. Em 2013, a importação real de bens e serviços terá subido em 10,9 por cento, enquanto o crescimento real das exportações terá tido uma contracção de 0,6 por cento. Além disso, a quebra do excedente da conta corrente parece ser resultado de poupanças mais reduzidas e não de maior investimento.

12. A quebra nas exportações foi resultado directo da baixa no preço do petróleo. Em 2013, as exportações de petróleo representavam cerca de 97 por cento do total de bens exportados, o que realça a extrema sensibilidade da balança comercial a choques no mercado global do petróleo. Entretanto, a exportação de bens, serviços e mercadorias não-petrolíferas mantém-se estável, reflectindo também a limitada capacidade dos produtores angolanos em ganhar acesso a mercados estrangeiros.  Angola tem uma elevada concentração de produtos de exportação, mesmo em comparação com os padrões de outros grandes exportadores de petróleo. Além disso, essas exportações chegavam a muito poucos mercados de destino, o que sugere que as empresas angolanas enfrentam obstáculos que limitam a sua capacidade de participar na economia global.

(…)

15. O crescimento de importação de bens parece seguir de perto a tendência do total da despesa pública. Isto reflecte, em parte, a predominância de despesas correntes no orçamento, em particular salários e aquisições. As despesas correntes geralmente constam de bens de consumo (quer directamente, via suprimento ou indirectamente, via salários) e em 2012 ainda representavam mais de metade de todas as importações de bens. Além disso, devido à baixa produtividade agrícola e um sector interno de manufacturas muito reduzido, a forte procura de bens de consumo e produtos básicos é ainda suprida por um aumento de importações. As importações agrícolas cresceram de 13 por cento do total de importações em 2008, para quase 22 por cento em 2012, aceleradas por uma seca que fez baixar a produção agrícola interna. Estimativas para 2013 traçam um quadro similar, com o crescimento nominal de bens (estimado em 3 por cento) em linha com um ligeiro aumento das despesas correntes.

A balança de pagamentos e o equilíbrio entre poupança nacional e investimento público

Compreender a estrutura da BdP pode dar uma útil perspectiva da relação de um país com a economia global. A BdeP é particularmente útil para compreender os canais de transmissão através dos quais os choques dos mercados internacionais podem ter impacto na economia interna, mas também demonstra a decisão colectiva de um país sobre o equilíbrio entre o consumo actual e futuro.

Olhando a BdeP segundo a perspectiva anterior, ela destaca a vulnerabilidade de Angola perante os mercados globais de petróleo e de alimentos, enquanto a mais recente situa os robustos excedentes da conta corrente no contexto dos seus baixos índices de investimento público.

Ainda que os mercados financeiros de Angola se continuem a desenvolver, a balança do comércio exerce maior influência sobre a BdeP que a conta de capital. Os fluxos de capital em carteira continuam relativamente limitados devido à pequena dimensão do mercado interno de acções e obrigações. O IDE representa a maior parcela de capital entrado, seguido de empréstimos de bancos estrangeiros e compras de dívida soberana por investidores estrangeiros. Mas ainda que estas entradas de capital estrangeiro sejam importantes para estimular a actividade económica interna e financiar o orçamento, os fluxos líquidos de capital totalizaram apenas 3,5-8 por cento do PIB nos últimos 4 anos, bem abaixo do excedente comercial, que é geralmente de cerca de 20 por cento do PIB. O IDE concentra-se principalmente no sector do petróleo, embora recentemente esteja a subir nos sectores da manufactura e da agricultura (ver a Secção III: Perspectivas e Riscos Económicos). Empréstimos a médio e longo prazo de bancos estrangeiros empresas angolanas propriedade do Estado são outra importante fonte de entradas de capital.

A balança  da conta corrente pode também ser vista como a diferença entre poupança agregada e investimento. Este enquadramento analítico ajuda não só a identificar os canais através dos quais os choques externos são transmitidos à economia interna, mas pode também explicar importantes compromissos entre o consumo actual e futuro. Se uma economia consome e investe mais do que produz, ou recebe em rendimento e transferências, tem de financiar a diferença com empréstimos de fora, apresentando um défice de conta corrente. Este défice é sustentável se os empréstimos forem usados para financiar investimentos que promovam a produtividade e obtenham um aumento suficiente da economia nacional para financiar o peso da dívida do país. Angola, no entanto, é apenas um de uma série de países da região que têm regularmente um superavit na balança de transacções correntes, o que permite emprestar mais do que o que toma de empréstimo. Mas enquanto outros países em desenvolvimento ricos em petróleo – Gabão e Nigéria, por exemplo – têm usado o superavit das suas contas correntes para conseguir níveis de investimento público de mais de 25 por cento do PIB, o investimento público em Angola tem-se mantido muito mais baixo, cerca de 10 por cento do PIB.

Embora um elevado superavit da balança de contas correntes possa ajudar a isolar a economia de choques externos, ele representa também uma oportunidade perdida de elevar a trajectória de crescimento de Angola, através de investimentos em infra-estruturas essenciais. Os vastos influxos de capital estrangeiro para Angola, podem ser utilizados para construir os alicerces de uma economia mais diversificada e produtiva. Isto é particularmente verdade na administração pública, onde investimentos relativamente modestos nas capacidades institucionais e na reforma do ambiente de negócios, podem atrair investimento privado complementar e desbloquear o vasto potencial de crescimento da economia não-petrolífera de Angola. O investimento em infra-estruturas tem também uma importância crítica, embora deva ser acompanhado por reformas estruturais fundamentais, na gestão do investimento público.

Mantendo-se baixa, por padrões internacionais, a taxa de investimento de Angola – e tendo caído ainda mais devido à crise financeira global – as flutuações da conta de transacções correntes têm sido acompanhadas por alterações dramáticas na poupança nacional. A taxa de poupança de Angola mergulhou de quase 26 por cento do PIB em 2008, para cerca de 6 por cento, em 2009. Entretanto, a poupança recuperou, mas ao nível de 19 por cento do PIB em 2013, continua abaixo dos níveis pré-crise. Esta recuperação, entre 2009-2012, foi impulsionada principalmente por um aumento na poupança pública, tendo o governo levado o orçamento de novo a excedentes. A taxa de poupança privada de Angola tem ainda de conseguir os níveis anteriores à crise: em 2008 os investimentos privados eram de 16,6 por cento do PIB, contra os 10,3 por cento de 2013. 

A volatilidade das poupanças públicas destaca um outro importante canal de transmissão através do qual as flutuações nos preços globais do petróleo têm um impacto na economia angolana – a natureza altamente pró-cíclica do orçamento nacional. Com as receitas do petróleo a corresponderem a 80 por cento de toda a receita pública de Angola, a balança orçamental é também afectada pelas flutuações nos preços globais do petróleo, o que significa que está estreitamente ligada ao saldo da balança de transacções correntes. A correlação entre a balança das transacções correntes e o saldo orçamental  aumenta o efeito das flutuações nos preços globais do petróleo sobre a actividade económica de Angola, acentuando a necessidade de diversificar a economia e separar as finanças públicas do sector do petróleo.

16.Apesar da sua posição líquida interna negativa em IDE os projectos de crescimento em áreas novas cresceram rapidamente em 2012. As tendências do IDE em Angola são largamente influenciadas pelo comportamento das empresas petrolíferas, e a repatriação de lucros do petróleo resultaram numa posição de fluxo líquido interno do IDE de -9 por cento do GDP, em 2012. No entanto isto mascara o facto de que o greenfield investment (investimento em projectos originais – N.T.) foi quatro vezes mais elevado do que a média de  2010-2011 e comparável às taxas observadas na Nigéria e África do Sul.

(…)

Angola Economic Update

N.º 2

Junho 2014

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